La question
La semaine dernière, notre quiz le rappelait : sur les six organes de l’ONU, seul le Conseil de sécurité prend des décisions contraignantes. Mais si cette salle est si puissante, pourquoi n’a-t-elle pas arrêté la guerre en Ukraine ? Pourquoi le Soudan brûle-t-il toujours? La réponse tient en une mécanique et en un mot de cinq lettres.
La mécanique : quinze sièges, deux vitesses
Le Conseil compte quinze membres. Cinq y siègent en permanence depuis 1945 États-Unis, Russie, Chine, France, Royaume-Uni : les vainqueurs de la Seconde Guerre mondiale. Dix autres sont élus pour deux ans par l’Assemblée générale, selon une répartition géographique dont trois sièges pour l’Afrique, le fameux « A3 ».
Pour qu’une résolution passe, il faut neuf voix sur quinze. Mais il y a une condition supplémentaire, et c’est elle qui change tout : aucun des cinq permanents ne doit voter contre. C’est le droit de veto. Un seul « non » de Washington, Moscou, Pékin, Paris ou Londres, et la résolution tombe même votée par les quatorze autres.
Les vrais pouvoirs : ce que le Conseil peut faire
Quand il n’est pas paralysé, le Conseil dispose d’un arsenal unique au monde, gradué par la Charte. Le chapitre VI l’autorise à recommander : médiations, bons offices, appels au cessez-le-feu. Le chapitre VII lui permet d’agir : sanctions économiques, embargos sur les armes, et ultime recours, l’autorisation de la force armée. C’est aussi lui qui crée et mandate les opérations de maintien de la paix, ces Casques bleus déployés là où la paix est à construire; plus de 70 opérations depuis 1948, dont la MINUSMA au Mali, l’une des plus importantes de l’histoire de l’Organisation.
Et cela fonctionne parfois : des sanctions qui assèchent des groupes armés, des embargos qui freinent des conflits, des missions qui protègent des civils et accompagnent des transitions de la Namibie au Liberia, du Cambodge à la Sierra Leone.
La vraie limite : le veto, et ce qu’il révèle
Mais quand une crise touche un membre permanent ou ses alliés, la mécanique se grippe. L’Ukraine ? La Russie oppose son veto. Gaza ? Les États-Unis ont bloqué plusieurs textes. La Syrie ? Moscou a posé son veto plus d’une quinzaine de fois. Le Conseil n’est pas une cour de justice au-dessus des puissances : il est le miroir des rapports de force entre elles. Quand les cinq s’entendent, il peut beaucoup. Quand ils s’affrontent, il regarde.
D’où le paradoxe que résume bien la crise actuelle : le Conseil peut arrêter une guerre à condition que ceux qui détiennent le veto le veuillent. La question n’est donc jamais seulement juridique ; elle est toujours politique.
Et l’Afrique dans cette salle ?
Trois sièges élus, aucun permanent pour un continent qui représente plus du quart des États membres et concentre la majorité des dossiers inscrits à l’agenda du Conseil. Les crises africaines y sont discutées chaque semaine ; les Africains n’y décident jamais en dernier ressort.
Face à ce déséquilibre, l’Afrique a une position commune et elle a un nom : le consensus d’Ezulwini. Adopté en 2005 par l’Union africaine dans la vallée d’Ezulwini, en Eswatini (l’ancien Swaziland), ce document fixe la revendication du continent d’une seule voix : au moins deux sièges permanents pour l’Afrique, avec toutes les prérogatives des membres actuels droit de veto compris, plus cinq sièges non permanents. Vingt ans plus tard, ce texte reste la référence : chaque fois qu’un dirigeant africain parle de réforme du Conseil à la tribune de l’ONU, c’est Ezulwini qu’il invoque.
Le débat avance pourtant lentement car pour réformer le Conseil, il faut modifier la Charte, ce qui exige… l’accord des cinq membres permanents. Ceux-là mêmes dont les privilèges sont en jeu. La boucle est bouclée.
Vu de l’intérieur
Sept années à suivre les sessions du Conseil consacrées à la MINUSMA enseignent ceci : la salle en fer à cheval que montrent les caméras n’est que la surface. L’essentiel se joue avant, dans les consultations à huis clos, les négociations de couloir, les projets de résolution qui circulent entre délégations, chaque mot pesé, chaque virgule disputée. Quand un texte arrive au vote, son sort est presque toujours déjà scellé. Et une leçon encore : pour les pays concernés, le Mali en savait quelque chose, être « à l’agenda » du Conseil sans siéger à la table change tout de la manière dont on fait entendre sa voix. On comprend alors, de l’intérieur, pourquoi l’Afrique veut ses sièges permanents.
À retenir
- Quinze membres, dont cinq permanents avec droit de veto : un seul « non » de leur part bloque tout.
- Le Conseil dispose de pouvoirs réels; sanctions, embargos, Casques bleus, jusqu’à la force armée.
- Mais il est le miroir des puissances : efficace quand elles s’entendent, paralysé quand elles s’affrontent.
- L’Afrique porte une revendication commune depuis 2005, le consensus d’Ezulwini : deux sièges permanents avec droit de veto toujours en attente.
Pourquoi c’est important
Parce que le sort des crises qui nous concernent le Sahel, le Soudan et la Corne aujourd’hui se joue dans cette salle, selon ces règles. Les comprendre, c’est comprendre pourquoi certaines guerres s’arrêtent et d’autres durent, pourquoi certaines résolutions naissent mortes, et pourquoi la réforme du Conseil est le combat diplomatique du siècle pour l’Afrique. On ne pèse pas dans une salle dont on ignore les règles du jeu.
Prochain épisode : qui paie l’ONU et pourquoi ça change tout ?
Comprendre le monde pour mieux y prendre part.
Par Aïssata Ibrahim Maïga
Sources : Charte des Nations Unies, chapitres V, VI et VII (un.org) ; Conseil de sécurité « Membres actuels » et données sur le veto (un.org/securitycouncil) ; Union africaine Consensus d’Ezulwini (2005) ; ONU Maintien de la paix (peacekeeping.un.org).
