Une invention née du silence de la Charte
Le mécanisme du groupe d’amis n’a jamais été prévu par la Charte des Nations Unies. Il s’est développé, à la fin des années 1980, dans la pratique même des secrétaires généraux successifs, qui cherchaient à s’assurer un socle de soutien politique concentré pour leurs efforts de médiation, là où le seul Secrétariat ne suffisait plus. L’idée est simple, réunir un petit nombre d’États volontaires, unis non par une appartenance régionale ou un vote formel, mais par un intérêt partagé pour une cause ou une crise précise, afin de mobiliser des ressources, une attention diplomatique, et une légitimité politique qu’aucun acteur seul n’aurait pu rassembler.
Un groupe d’amis se distingue d’ailleurs de deux autres formats qu’on lui confond souvent. Le groupe de contact, d’abord, rassemble en général les grandes puissances extérieures dotées d’un réel levier sur un conflit, comme le Quartet pour le Moyen-Orient, et négocie directement avec les parties. Le noyau dur, ensuite, cette structure informelle de rédaction propre au Conseil de sécurité qu’on a décrite dans un précédent numéro, reste confiné aux seuls membres du Conseil. Le groupe d’amis, lui, n’est enfermé dans aucune de ces limites, il peut réunir des États bien au-delà du Conseil de sécurité, et opérer aussi bien à l’Assemblée générale qu’au Conseil économique et social ou directement sur le terrain.
Quand un groupe d’amis change le cours d’une crise
L’histoire récente en offre plusieurs illustrations frappantes. En 2007, le secrétaire général Ban Ki-moon réunit pour la première fois un groupe de quatorze pays consacré au Myanmar, une plateforme informelle pensée pour appuyer ses propres efforts de médiation dans ce pays alors fermé au monde. Sur un tout autre registre, le Groupe d’amis du principe de la responsabilité de protéger a construit, patiemment, des alliances avec des cercles de réflexion et des organisations de plaidoyer extérieurs à l’Organisation, contribuant ainsi à faire de ce principe un pilier durable du multilatéralisme contemporain, là où une négociation strictement formelle aurait sans doute échoué à le faire accepter aussi largement.
Un autre exemple mérite d’être cité pour sa portée plus large encore, le Groupe des amis de la médiation, coprésidé par la Finlande et la Turquie, rassemble aujourd’hui plusieurs dizaines d’États membres, dont un nombre significatif de pays africains, dans le seul but de mobiliser davantage de ressources pour les activités de médiation onusienne et de soutenir les médiateurs nommés par l’Organisation.
Le même outil, parfois détourné de son esprit d’origine
Il serait naïf de présenter ce mécanisme comme uniformément vertueux. Le même instrument, pensé à l’origine pour soutenir la paix, a aussi été employé pour freiner ou contester l’action de l’Organisation elle-même. Certains groupes de ce type se sont ainsi constitués non pour appuyer un médiateur, mais pour défendre collectivement une lecture particulière de la souveraineté des États, s’opposant systématiquement à ce qu’ils perçoivent comme des ingérences dans les affaires intérieures de leurs membres. Ce double usage, tantôt facilitateur, tantôt bloquant, illustre bien la nature ambivalente de ces coalitions informelles, leur influence dépend entièrement de l’intention de ceux qui les composent, et non d’une règle qui l’encadrerait.
Vu de l’intérieur
On mesure, depuis une Mission permanente, combien l’appartenance à un groupe d’amis, ou son absence, peut déterminer l’accès réel d’un pays à une négociation. Un État qui ne siège dans aucun groupe pertinent pour un dossier qui le concerne directement se retrouve souvent à devoir suivre, depuis l’extérieur, des discussions qui engagent pourtant son avenir. Rejoindre le bon groupe d’amis, au bon moment, relève parfois moins du hasard que d’un travail patient de réseautage diplomatique, mené des mois avant qu’une crise n’atteigne les gros titres.
Pourquoi cela importe
Parce que la capacité d’un pays à peser sur une négociation qui le concerne ne dépend pas seulement de son siège, de son vote, ou de son statut au sein des instances officielles, elle dépend aussi de sa présence, ou de son absence, dans ces cercles informels où l’influence réelle se construit en amont. Pour le continent africain, comprendre l’existence et le fonctionnement de ces groupes d’amis, c’est se donner les moyens d’identifier où se joue effectivement une négociation, bien avant qu’elle n’apparaisse, sous une forme déjà figée, dans une salle officielle.
Comprendre le monde pour mieux y prendre part.
Par Aïssata Ibrahim Maïga
Sources : Universal Rights Group, What are friends for?, Groups of Friends and the UN system ; ModelDiplomat, Group of Friends Mechanism, Definition and Meaning ; Nations Unies, Peacemaker.un.org, Group of Friends of Mediation ; Nations Unies, Secretary-General convenes meeting of Group of Friends on Myanmar, décembre 2007.
